上海市教科院智力开发研究所：

一项重要的教育政策调整
--对取消高等教育学历文凭考试的思考

　　教育部最近发出通知，结束高等教育学历文凭考试试点工作(以下简称文凭考试)，取消文凭考试。自2005年始，所有进行文凭考试试点的民办高等教育机构(以下简称高等教育机构)，一律终止招收文凭考试学生。文凭考试是一定时期的产物，对我国的高等教育发展作出了历史性的贡献。结束文凭考试试点工作，取消文凭考试是当前一项重要的教育政策调整，是保证我国高等教育健康发展的现实选择。

　　一、历史视角　对高等教育跨越式发展的独特作用

　　为加快人才培养，既鼓励社会力量举办高等教育，但又保证其质量，原国家教委于1993年同意北京市先行进行文凭考试试点工作。目前全国已有18个省、自治区、直辖市开展了文凭考试试点工作。在近千所高等教育机构中，有近400多所高等教育机构取得了文凭考试的试点资格。

　　"学历文凭考试是国家对尚不具备颁发学历文凭资格的民办高校学生组织的学历认定考试。"文凭考试有别于通常的学校教育又不同于原有的自学考试，力图试验一种以国家考试为导向、高等教育机构为依托，以全日制教育和国家考试相结合、宽进严出、教考分离为特点的办学模式。在高等教育机构总体水平未达标时，为保护办学者、入学者的积极性，为坚持国家的宏观教育质量标准，采取国家、省级、试点机构三级考试的办法。三级考试合格者，国家承认其大学专科学历。

　　作为一项教育的试验政策，文凭考试是一定时期教育发展需求的产物，它对我国的高等教育发展作出了历史性的贡献。

　　1、文凭考试缓解了当时我国高等教育的供求矛盾

　　我国高等教育资源供给严重不足，1993年高等教育毛入学率仅为5%，文凭考试以其"宽进严出"的教育特色，为广大高考落榜生和具有高中文化程度的青年提供了一条求学之路，在当时的环境下有效地缓解了高等教育的供求矛盾，培养了大批人才，对我国高等教育向大众化、现代化发展起到了积极的推动作用。文凭考试在高等教育领域引入了竞争机制，也促使普通高校面对市场竞争，提高教育资源利用效率。
　　据统计，1996年文凭考试在学人数仅为5.1万，2002年扩大到36.7万，2003年又增加到39.4万。2002年我国开始迈入高等教育大众化阶段，2003年我国高等教育毛入学率达到17%，其中文凭考试学生占了一定的比例。

　　2、文凭考试试点是自学考试方式的有益探索
　　我国早在20世纪80年代就利用社会的各种教育资源，形成了一种灵活开放、高度社会化的自学考试方式，并成为我国高等教育体系的重要组成部分。但是，自学考试制度也有其固有的缺陷，自考生是以自学为主要的学习方式，社会助学比较薄弱，缺乏全日制学校教育所具有的师生互动、群体激励、反馈及时的优点，给教育管理带来一定的难度；同时自学考试报考人数多，通过率低，也影响了广大高考落榜生参加自学考试的积极性。
　　文凭考试是在自学考试基础上的新发展，它采用了全日制的教育管理模式、发挥了全日制教学的优点，有效弥补了自学考试制度的不足。同时文凭考试又延续了自学考试宽进严出的优点，有力地保证了教育质量。

　　3、文凭考试试点促进了高等教育机构的发展
　　举办高等教育机构拓展了高等教育的社会化投资渠道，有利于解决我国高等教育发展资金不足的问题。
　　由于大多数高等教育机构在投资规模、师资力量、教学设备等办学条件方面达不到高等学校设置标准，因此不具有颁发学历文凭的资格，而文凭考试能使这些高等教育机构招收全日制学生，对这些高等教育机构的发展具有至关重要的意义。同时，文凭考试也为高等教育机构的发展注入了动力和压力，促使其提高管理、办学水平，保障教育质量。

　　4、文凭考试试点机构的专业设置满足了社会对紧缺人才的需求
　　文凭考试的教育定位是为国家培养专科层次的应用型人才，人才培养的基本要求是"基础理论课以必需、够用为度，突出专业课和职业技能训练，加强实践性教学环节，使学生德智体全面发展，具有较强的动手和上岗能力"。

　　文凭考试试点机构在专业设置上注意面向市场需求，主要是社会急需的应用性、职业型专业，一定程度上满足了社会发展的需求。

　　二、现实选择　新形势下取消文凭考试的政策调整

　　变化了的高等教育发展形势使文凭考试面临新的境况，文凭考试原有的优势逐渐削弱。在这种情况下，适时地结束文凭考试试点工作，取消文凭考试是新形势下一项重要的政策调整，是保证我国高等教育持续、健康发展的现实选择。

　　1、高等学校的多样化发展，使文凭考试试点机构的生存与发展面临挑战
　　1999年党中央、国务院根据经济和社会发展形势的变化作出加快高等教育发展的重大决策。截止2004年6月底，全国已有普通高等学校1683所、民办普通高等学校214所、成人高等学校528所，民办成人高等学校2所。与此同时，具有颁发学历文凭资格的社会力量参与办学的形式趋于多样化，独立学院、高等职业技术学院的数量不断增加，并且体现出自身的特色，如高等职业教育，在育人模式、人才培养结构等方面更注意满足区域经济发展的需要。
　　高等学校的多样化发展，给文凭考试试点机构的生存与发展带来了很大的冲击。文凭考试试点机构不但面临着高等教育机构内部之间的竞争，也面临着与其他普通高校的竞争，还面临着不断涌现的新的办学模式的竞争。在这样的形势下，文凭考试试点机构很难发挥原有的优势。

　　2、高校招生规模的持续扩大，使文凭考试试点机构陷入了生源不足的困境
　　2003年，高等教育毛入学率提高到17%，普通高中毕业生升学率为80%以上。高考落榜的高中生数量大幅度减少，且数量不多的高考"落榜"生，多数准备来年高考，不愿进入文凭考试试点学校。尽管文凭考试试点学校的招生标准一降再降，招生数仍不断下降。2002年文凭试点学校的招生数为16.3万人，2003年下降为15.6万人。

　　3、随着民办高等教育的快速发展，部分文凭考试试点机构面临生存危机
　　在高校扩招的同时，高等教育机构发展日趋分化，许多发展较快、办学条件较好的教育机构被批准为具有颁发文凭资格的高校。2001年具有颁发文凭资格的民办高校有80多所，截止目前已有214所。未获准颁发文凭资格的文凭考试试点机构中部分发展缓慢、办学条件较差。突出的问题，一是有些试点机构没有固定的校舍，靠租赁场地办学；二是专任教师数量不足，水平不高，队伍不稳定；三是资金短缺，教学设备较差，难以保证教学计划的完成。这些都使文凭考试试点机构难以确保教学质量，无法满足经济社会发展以及受教育者的教育需求，正面临生存危机。
　　在这样的情况下，结束文凭考试试点工作、取消文凭考试成为保障高等教育教学质量和健康发展的现实选择。

　　三、面向未来　文凭考试试点机构转型的路径思考

　　随着我国行政许可法的实施，高等教育办学自主权的扩大，高等教育正面临着多样化发展的新时期。根据各地区的实际需求和试点机构的办学条件和资源优势，多数试点机构可因地制宜地选择各自的转型和发展路径。

　　1、多样化发展：我国高等教育大众化发展的必然方向
　　随着高等教育多样化的发展，目前我国高等教育已有六种不同的办学形式，即公办普通高校、高等职业学校、民办高等学校、远程教育、中外合作办学和独立学院，以后可能还会不断涌现出新的办学形式。不同类型的高校应根据经济社会发展的要求，以及自身的条件有不同的功能定位、服务面向和培养目标。
　　高等教育的多样化发展也为民办高等教育机构提供了更多的选择机会，促使其找准定位，谋求更好地发展。办学条件比较好的民办高等教育机构可以在新的发展环境中找到更好的发展机会；有特色的民办高等教育机构也可根据本地区经济社会发展与人才市场的实际要求，发挥优势、找准定位，确定自己的服务面向。

　　2、面向市场：文凭考试试点机构转型发展的路径选择
　　结束文凭考试试点工作以后，要求文凭考试试点机构直面市场，根据自身的条件和优势实施转型，谋求新的发展，其路径大体有以下几种：
　　--部分有较好办学条件的文凭考试试点机构，可进一步增加投入，提高办学水平，争取成为具有颁发学历文凭资格的民办高等学校。
　　--一些学科专业较少、规模偏小，分布较分散的文凭考试试点机构可整合到其他民办高校。
　　--有些文凭考试试点机构可转化为自学考试助考机构，也可依靠普通高校举办函授教育。
　　--还有些办学有行业背景和职业技术特色的文凭考试试点机构，可转化为非学历教育机构(证书培训、外语培训、短期培训等)，结合职业岗位的实际需求，开展上岗和技能等级资格培训以及继续教育培训。
　　--至于那些学校管理混乱、教育质量低下、社会声誉不佳，以及严重违反有关国家规定的文凭考试试点机构应予以停办、关闭。

　　3、启示与思考：探索低成本的灵活多样的高等教育形式
　　尽管文凭考试试点作为一定历史时期的教育发展政策已作调整并终止，但是文凭考试试点过程中注重降低成本，贴近社会、宽进严出的灵活教育形式对未来我国高等教育发展有一定的启示作用。
　　--宽进严出，建立开放的高等教育入学制度
　　文凭考试是自学考试制度的新发展，它采用了全日制的教育管理模式，同时又采用了一定数量的国家考试的评价标准，具有"宽进严出"的优点，保证了教育质量。文凭考试这种"宽进严出"的教育形式为未来我国高等教育大众化发展中实施开放入学提供了有益的探索。目前，在我国部分城市已开始探索开放式的高等教育入学办法，实行注册入学。今后我们还应借鉴文凭考试"宽进严出"的特点，进一步加强对高等教育开放式入学办法的探索。
　　--借鉴文凭考试试点机构的运作模式，探索提供低成本的高等教育的办学形式
　　实践证明，文凭考试试点是在我国高等教育资源缺乏的情况下探索出了一种以民办低成本提供高等教育的方式，这也为我国进一步降低高等教育成本进行了很好的试验。放眼美国，其快速推进高等教育多样化、大众化主要就是依靠发展社区学院这种低成本的办学模式，即根据社会需要开课，提供科学性、职业性、补习性教育、社区教育和继续教育。
　　未来在我国也应继续进行低成本的高等教育办学探索。这类低成本的民办高等教育机构应强化教育的地方特色和区域功能，满足区域经济社会发展的需要；并充分体现其办学形式灵活多样的特点，通过多种形式教育满足不同类型、不同职业的人们接受高等教育的需要。
　　--灵活的分级考试制度
　　文凭考试的课程分为全国统考课、省(区、市)统考课和学校考试课三部分。分别由国家、省级教育行政部门和学校组织编写教学大纲。每个专业全国和省市统考课为10门，约占教学计划所设理论课程的70%，其余30%的理论教学课程、实验课和实践性教学环节在省级教育行政部门和省级考试机构的监督下，由学校负责考试。文凭考试这种以教育机构办学和国家考试相结合的、教考分离为特点的模式为我国高等教育探索更加灵活的分级考试制度提供了经验。

　　4、从高等教育发展全局出发，实现平稳过渡
　　我国历来有重视教育尤其是高层次学历教育的传统。截至2003年文凭考试在学人数共有39.4万，文凭考试试点的终止将事关几十万学生及家庭。因此处于转型中的文凭考试试点机构，一方面要从我国高等教育健康发展的全局出发，及时调整好心态，完成平稳过渡；另一方面要坚持做好现有文凭考试在学学生的教育教学及管理工作，保障他们顺利完成学业。

（《中国教育报》2004.9.21）