民办高校面临的困惑及求解途径
自上世纪八九十年代至今，我国民办高教事业取得了长足发展，据统计，至2003年末，已经国家批准正式建校的民办高校达到167所，其中民办本科院校9所，办学规模在万人以上的民办高校也有十多所。不少民办高校的校园、校舍、教学设施都不错，办学条件大为改观。中国民办高教事业能在短短的一二十年取得如此快速发展，可以说是中国当代高等教育事业史上的一个奇迹。然而在当前，我们不但要看到成绩，还要看到问题。笔者作为一名教育研究人员，又长期参与民办高校的办学实践，深感我国民办高校办学之艰辛，在当前又面临诸多困惑，如果这些问题不解决，势必影响我国民办高教事业的健康发展。那么主要有哪些困惑、又如何予以解决呢？笔者在这里谈点粗浅的看法。
一、民办高校的生存与发展空间有多大？
对此，有人持乐观态度，认为中国的高等教育刚进入大众化教育的底线，离普及化程度尚有很大距离，与发达国家相比，我国的高教还是落后的，要使中国从人口大国成为人才资源强国，高等教育必须要有更大的发展。现在高等教育的毛入学率只占15%-16%，还有80%多的青年未能接受高等教育。所以民办高校的生源市场十分广阔。
然而来自民办高校的却是另一种感受，这几年我国公立高校连续扩招，民办高校又迅速发展，致使民办高校普遍感到招生越来越困难，为了抢生源，招生大战提前打响，而且愈演愈烈，招生成本也越来越高。一些学校已连续几年在招生上惨遭“滑铁卢”，从而面临严峻的生存危机。现在已经出现这样的“围城”现象，一些看好民办高校的人还想挤进这个“围城”，而已进来的人感到步履艰难而萌生退意。
那么对生源市场的客观估算与实际存在的招生困难怎么理解呢？笔者认为，对生源市场的客观估算多少有点脱离国情。中国18-22岁年龄段的人数的确很庞大，但有许多因素制约了这一年龄段的青年进入高校。由于中国广大地区经济不发达，人民特别是广大农民并不富裕，义务教育尚在普及之中，高中教育还不普及，所以高等教育怎么能超越中国经济发展水准、人民生活水准和中等教育发展水准，而提前进入较高水准的普及化阶段呢？
生源这块“蛋糕”并不像想象的那么大，这几年高等教育的过快发展，已经改变了生源市场供不应求的态势，尚处于发展的初级阶段的民办高校在招生竞争中自然不是公办高校的对手，这就使许多以学生学费赖以生存的民办高校陷入生存与发展困境。
因此，给民办高校留一块生存与发展空间是当务之急。既然“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”（《民办教育促进法》第三条），那么政府就对民办学校的生存与发展负有责任，不能只用市场调节手段，任其自生自灭。发展民办教育，不是仅仅为了解决教育经费的不足，缓解入学高峰，而是要着眼于长远，真正形成公办民办共同发展的新格局。
为此，笔者建议：
1、及时制订民办教育发展规划。《民办教育促进法》第三条要求：“应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。规划要体现公办、民办高教事业的协调发展。在当前民办教育与公办教育相比还是弱势群体，有必要采取扶持政策。
2、民办高校的数量发展要有控制，不能一哄而上，要把好准入关，要真正了解申办者的经济实力、办学理念和办学能力，同时要负责地让申办者了解出资办学的“合理回报”并不像想象的那么丰厚，而且还有办学风险。
3、对公办高校，特别是重点高校，要从连续扩招外延扩张转入提升教学品质和学术水准，少办、停办高专高职。对公办普通高校举办本科层次的二级学院，要依教育部精神，严格把关。二级学校构成对民办高校的不公平竞争，发展过快，势必导致独立民办高校的萎缩。发展民办高校可以有多种形式，但在一个地方，最好以一种形式为主，如有的地方以公办二级学院为主，有的以完全独立设置的民办高校为主。
二、究竟用什么理论、什么政策来推动民办高校的发展？
在教育界，关于教育产业论的争论这几年始终没有停止过。前几年，作为教育发展的新思路，教育产业论的呼声很高，现在又开始向公益性认识回归。这就使一些出资办学的企业感到迷惑。毋庸置疑，在当前中国，非公经济尚不发达，缺乏捐资办学的社会经济基础，许多企业出资办学，是作为一种投资行为的，期盼给企业带来经济效益，即使他们嘴上不说，但心里大多是这样想的。如果我们不使出资办学者对这个问题有一个正确认识，同时又有一个适当的处理办学，则势必会影响到出资人的办学积极性。
对于教育产业理论的争论问题，笔者也没有想好，只是觉得，从理论从整体上讲，教育应该属于公共产品或准公共产品，政府拿了全体纳税人的钱去办教育，当然必须体现公益性，体现公正、公平，尤其是义务教育。前一个时期，有些地方把一部分中小学（其中不少是优质中小学）转制为民办，实行高收费，这就引起了家长的不满。对此，最近颁布的《民办教育促进法实施条例》第6条做了规定：“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”。这一规定从法律上纠正了政府对公办学校推行教育产业化的不妥做法。
那么在政策层面对民办教育、私立教育，我们除了希望他们搞公益性教育之外，允许不允许搞营利性教育，或者作为过渡，搞界于公益性与营利性之间的教育呢？笔者认为应允许发展非公益性教育，诚然现在世界各国都还是以公益性居多，但他们那儿非公益性学校也不少，而且得到政府支持还在不断发展。
《民办教育促进法》及其《实施条例》对这一问题作了很好的法律调适，既明确民办教育是公益性的，同时又允许出资人取得“合理回报”，进而又在《实施条例》第14条中规定，民办学校章程应写明“出资人是否需要取得合理回报”，“出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”；“出资人要求取得合理回报的民办高校，享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税收主管部门会同国务院有关部门制定”（《实施条例》第38条），这里回避了理论上的争议，也不作要“回报”就是营利性教育的定性，但把“回报”与“税收”挂起钩来，这就很理性。我们的办学出资人，总不能既收营利性教育之利，又得公益性教育之益吧。鱼与熊掌不可兼得，这是说得过去的。
三、民办高校出资人取得“合理回报”的余地有多大？
在上世纪八、九十年代，搞民办教育利润空间的确很大，在那时，公立高校在规模上只是适度发展，因此留给民办高校的生源很充足，供不应求，民办学校除了收取学费外，一些学校还收了建校费、赞助费，同时那时的教育运行成本很低，没有大规模的征地、建校舍，初始投入小，还有很多是“三无起家”，“校园校舍”是租赁的，教师是兼职的，行政管理人员是退休的，因此开支很省，只要经营得法，就能完成原始积累。因此，也引发了一些企业投资办学的热情。
但是，到了今天，“三无起家”的学校是办不起来了，要办学，就要有很大的初始投入，征地、建房、购设备，没有像样的办学条件，教育主管部门不批准，也不会有学生来报读。一经批准正式建校，要规范办学，要有一批专任教师，要有满足教学需要的设施和装备，要建立实验室、实训场所，要有一定量的图书资料，教学成本比过去大为提高。在收费上由于学生入学择校余地很大，因此学费标准即使放开也难以提高。教育投入增加，教育成本提高，致使办学积余大为减少。学校在建立初期不但没有积余，每年出资人还要不断投入资金以维持学校正常化运作。再则，这些出资人多数自有资金不多，主要靠银行融资，每年还贷付息的负担也很重。现在按《实施条例》要求，还要从结余中预留20%作为学校发展基金，如要回报，还要支付税金。由于上述因素，一些出资人说“合理回报”实际上只是一只充饥的“画饼”，如果真是这样，那么吸纳社会资金发展民办教育的路就会越走越窄。
由此，笔者认为，政府在政策上，应为办学出资人留一块获取“合理回报”的余地：
1、适当放宽招生计划限制，撤除各地区对外省市民办高校设置的招生壁垒；
2、自主确定收费标准，对教育投入大、教学质量好、社会声誉好的学校收费可以高一些；
3、教育部在制定普通高等学校设置标准、基本办学条件指标时，要对民办高校适当放低标准，只要保证基本教学质量即可，正如国外不少高校，没有豪华的校园校舍、没有大操场和400公尺跑道，甚至只是“大楼大学”，只要教学好，教育部照样批准，有的还有颁发学士、硕士、博士学位的资质；
4、政府还可像国外普遍实施的那样对民办高校实施财政补贴，设立民办教育发展基金，转让闲置固定资产、减免土地征用费、配套费等措施，对民办高校实行直接的或间接的财政资助；
5、此外，还可以像公立学校那样，允许民办高校利用学校资源，在不影响教学的前提下，建立和发展校办产业，开展创收活动，对校办产业的收益全额用于教育的要实行税收减免。
总之，我们的措施旨在使出资者适当减负，以使其能获得一定的合理的回报。
四、民办高校的地位和权益能否真正确保？
《民办教育促进法》及《实施条例》明确规定：“民办学校与公办学校的办学自主权”，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”，民办高校可以“自行设置专业、开设课程”，“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待、参加先进评选、医疗保险等方面，享有与同级同类公办学校的受教育者同等的权利”……。
民办高校、教职工、学生的法律地位已经很明确了，现在主要的是落实问题，在现实中目前尚存在不平等、不公平现象，如民办高校与公办高校同是教育机构，同是事业性单位，但民办高校划入“民办非企业单位”，作为社会团体，要到民政部门登记，接受民政部门管理，而公办学校则不必；政府发文件讲级别，公办高校是局级，民办高校当然没有级别，许多文件发不到，看不到，没能及时了解政府的指示精神和政策导向，给学校工作带来不利影响；虽然法律规定民办高校有自主招生权、专业设置权，但至今许多教育部门仍坚持给民办高校下达招生指标，坚持专业设置的审批制度；民办高校按公立高校同样的标准为教职工交“四金”，但教职工退休后不能享受公办学校教职工的退休待遇，以致民办学校教师难进，进了也留不住，迫使一些民办高校为教职工另买“养老保险”，从而增加员工成本；民办学校的教师要流到公办学校去也比较困难，一些公立学校并不认可教师在民办学校的教龄、工龄；在管理上，照例民办高校的自主性、独立性应当比公办高校大，但目前民办高校的管理部门比公办高校还多，除教委外，还有民政局、社团管理局、物价局、税务局。在教委内部管理民办高校的除原来相关的处室外，有些地方还增设民办高校党工委、社会力量办学管理办公室、民办教育处，现在还有民办学校行业协会，行使“二政府”的职能，如果这么多“婆婆”都来管，民办高校光应付开会、检查都来不及。
民办高校的法律地位和法律赋予的权益要靠政府来保障，在这里，关键是政府一定要按《行政许可证》的规定规范自己的行政行为，严格守法、执法，真正做到依法行政。在教育法律实施过程中，我们常可以发现，一些教育主管部门要求下面遵法、守法，而自己却做得不够。如明明有了规范高等学校名称的法规，但对不符合大学设置标准的还破例批准为“大学”；早在《高教法》中就明确规定高校有权自主设置专业，但一些教育部门就是不放这个权。我们期待，这些现象能得及时纠正。
五、民办高校能否实现法人治理结构的优化？
民办高校的兴衰成败，有外部原因，更有内部原因，而且考察表明，内部原因往往是主因。目前一些民办高校在法人治理结构上存在的问题主要有：
1、董事会制度不健全，未能像《民办教育促进法》及其《实施条例》规定的那样建立董事会，行使董事会的职权。有的学校董事会形同虚设，可有可无不起作用；有的学校董事会超越权限，过多干预校政；由企业出资办学的校董会，大多由出资者组成，缺少由社会贤达参加的“独立董事”和教师代表。因此，校董会的决议容易倾向出资者的利益，疏忽学校的利益。
2、董事会与校长的关系未处理好。这主要是董事长对校长不够尊重，不够信任，不遵循教育规律引起的，致使校长不能依法行使学校教学管理与行政管理权限。当然，校长这边也有因循守旧办学，不讲效益而产生矛盾的。校长频频换人，领导班子不稳定，给学校工作带来很大负面影响。
3、未按现代大学制度实施科学与民主管理。有的学校事无巨细都是董事长或校长一人说了算，实行的是家长式管理；有的学校搞家属制或亲属制，要害部门如人事、财务的负责人全由家属或亲属担任，接班人要选自己的子女。这种排外行为影响了能人的加入。搞一长制、搞家属制，对企业、对学校在建立初期是可以的，但现在事业发展了，再这样做就有问题了。
4、领导人年龄过度老化。一些老校长来自公办高校，长期受传统教育思想、管理模式的影响，真正能提出自己独到的有所创新的教育理念、办学思想的不多，加上年龄普遍偏高，精力不济，再挑民办高校领导工作这付重担感到心有余而力不足。
优化学校的法人治理结构，加强学校的领导班子建设，其措施为：
1、政府依法干预
公办学校领导班子有问题，教育主管部门可以采取行政手段予以调整，对民办高校的班子问题，政府也不是不能有一点作为的，主要手段是依法干预。《民办教育促进法》及其《实施条例》已经给了政府必要的干预权，如董事会、理事会未建立或工作不正常的，通过检查、监督令其完善董事会制度，行使董事会职责。校长任命要审批机关核准，凡不符合条件的应当令其调整。对董事会、董事长、校长要开展培训，尤其是民办教育法律、法规的培训。
2、学校自我优化
民办高校的领导班子建设主要靠学校自我优化。笔者前年访问台湾的私立大学，发现他们的董事会制度、学校行政工作制度比较完善。他们的董事会并不全又出资人、捐资人组成。其中社会贤达不少，董事会是选择产生的，董事长不一定由主要出资人担任，除少数终生董事外，董事长、董事都有任期，对不履行职责的董事要免职。校董会、校长、主要部门主管都有亲属回避制度。
3、建立补偿和第二次退休制度，避免领导层的过度老化和终身化
许多民办高校的创办人是高校退休的干部和教师，最早的一批自80年代起开始办学，至今已有10多年了。笔者曾访问过一些民办高校，接待我的董事长或校长，有的已达90高龄，有的80多岁，70多岁，而60多岁的还算是年轻的。目睹这一现象，我既为这些老人“烈士暮年、壮心不已”而深感敬佩，同时，也为民办高校领导层的过度老化而深感忧虑。我曾说过，中国的民办高校是“夕阳人办朝阳事业”。老人办学有优点，经验丰富，办事稳重，工作敬业，但精力不济，活力不足，观念不新是普遍存在的。我赞成民办高校的校长一般不超过70岁，精力好的，可以到75岁。吐故纳新是自然规律，民办高校要有发展，必须要有接班人，为此各校应建立相应的干部退休制度。对于老校长等领导的退休离职，要“有情操作”，要给予一定的物质和精神补偿。如拥有一定的学校产权。《实施条例》第五条规定：“民办高校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资”，这些民办高校的创办人可看作以知识产权出资办学，所以校产中可占有一定的比例。对学校做出重大贡献的干部，退休时可作一次性补偿，也可视作第二次退休，学校按其经济状况，定期发给他们退休金。有些校长退休时不要股权，不占校产份额，可视作捐赠，以他们名义设奖学金，或命名校舍建筑等。
（《民办教育发展研究》
2004年第四期）
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