民办教育地方立法中的三个关键问题
浙江大学民办教育研究中心　吴华

　　《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》颁布实施以来，政策环境和市场竞争格局都发生了深刻的变化，早期民办教育发展中具有广泛代表性的“滚动发展模式”、“储备金模式”等已经基本退出历史舞台，整合公办教育资源已经成为当前民办教育发展的主流模式，完全由民间资金投资举办的民办学校由于受到政策和市场两个方面的压力已经面临巨大的生存危机。在此意义上，通过地方立法这些学校也许可以获得新的机遇。

　　第一，民办学校教师身份问题。早期民办教育发展中，由于大量使用离退休教师和兼职教师，当时民办学校教师工资一般又要大大高于公办学校教师工资，加上到民办学校任教的教师所具有的浓厚的发展民办教育的理想主义色彩，民办学校师资基本处于供需平衡状态。但随着近几年公办学校教师工资的普遍上涨，教育市场竞争环境的恶化和民办学校市场竞争力的下降，特别是由于民办学校教师在社会保障方面受到歧视，大大降低了社会对民办学校教师的职业评价，以至于出现了普遍的民办学校教师向公办学校的回流现象，对民办学校提高教育教学质量和形成办学特色带来持久的伤害。
　　由于民办教育不是利用财政性资金办学，按我国目前的财政体制、人事制度、编制管理制度和社会保障制度，民办学校没有事业编制、民办学校教师不享受事业保险就成为现行体制下一个顺理成章的结果。一些地方为了解决这个问题也进行了积极的探索，比如浙江省多个地区制定并实施的鼓励教师在公办学校和民办学校之间自由流动的政策就取得了积极的效果，但到目前为止，我们仍然缺乏在地方立法基础上制度性解决这一问题的系统方案。
　　在教师身份问题上需要关注的另一点是，民办学校教师在民办学校和公办学校之间的自由流动应该得到法律保障，应消除目前还普遍存在的民办学校教师不能在民办学校和公办学校之间自由流动的身份歧视和体制性障碍。

　　第二，教育市场竞争秩序问题。《民办教育促进法实施条例》明确肯定了公办学校举办民办学校和参与举办民办学校的合法性（第六条）。由此引发一轮以利用公办学校品牌资源为典型特征的“公办名校举办或参与举办的民办学校”的热潮。由于此类学校一方面拥有公办学校的无形资产和体制资源，另一方面又可以像民办学校一样更多地利用市场化的运行机制，形成了对其他没有公办学校品牌资源和体制资源的民办学校的强大竞争优势，成为导致一大批民办学校关门的直接原因，从而引起了非此类民办学校的强烈不满和对政府此项政策的猛烈抨击，认为“名校办民校”的出现已经严重干扰了教育市场的正常秩序，必须纠正。
　　与此同时，由公办重点学校初、高中分离形成的“转制学校”、由公办名校利用其品牌资源参与举办的一类学校，由于其原来的公办学校血统和现在的民办学校收费，使老百姓觉得进此类学校付出了额外的代价，因此又引起社会舆论的广泛和激烈的批评。
　　但是，在反对“名校办民校”的理由中，大多数并不充分。目前反对的理由大致可以归纳为以下几类：对民办学校造成不公平竞争；造成国有资产流失；增加老百姓负担；导致教育腐败；公共资源成为特殊群体的牟利工具。
　　应该承认，以上五类反对理由都有现实依据，这也是所有反对者都理直气壮的重要原因。问题在于，以上五类现象并非就是这一政策的必然结果，简单地禁止“名校办民校”既与《民办教育促进法》相冲突，也未必就符合广大人民群众的根本利益，对此需要在更深入研究的基础上慎重决策。
　　从竞争的角度来看，在中国目前的教育市场上存在三类行为主体：一类是完全由民间资金投资举办的所谓“纯民办学校”，另一类是纯公办学校，第三类是以“名校办民校”或“公办转制学校”为代表的一类学校。这三类学校分别代表了主要依赖市场机制、主要依赖政府机制和综合利用市场与政府两种机制的运行特点。根据上面的分析，在民办教育地方立法中，为了建立健康、合理的市场竞争秩序，只有通过全面落实《民办教育促进法》以增强民办学校的竞争力，才是公平竞争的制度基础。

　　第三，民办教育政府规制问题。由于教育活动的公益性、专业性和不确定性，对从事教育活动的个人和组织设立政府规制是必要的，这也是世界各国，包括我国目前在教育管理中的普遍做法。根据世界各国政府规制的长期实践总结，为了在民办教育地方立法中为行政机关制定更具体的政策提供法律依据，需要把限制政府权力、放松对民办学校合法的具体市场行为的管制和加强信息服务结合起来考虑。
实施政府规制应该遵照“非必要不作为”的原则，即《中华人民共和国行政许可法》规定的：
　　第十三条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
　　包括公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
　　《中华人民共和国行政许可法》在第十五条第二款中进一步明确规定：
　　地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

　　上述规定应该成为民办教育地方立法应该遵循的基本原则。
　　对民办学校依法办学行为的规范，政府主要应该关注的是建立良好的政策环境问题，是继续吸引民间资金投资办学问题，是维护民办学校举办者的合法权益和支持他们长期发展问题。因此，在民办教育地方立法中，应该着力于消除阻碍教育资源自由流动的体制性障碍，为所有提供教育服务的市场主体提供一视同仁的公平竞争环境，以及为社会和家庭提供不断完善的信息服务。

（《教育信息报》2005.10.18）