中国民办教育走到了十字路口，政府应该有所作为
——“中国民办教育社会贡献与发展政策高级论坛“综述

　　改革开放二十多年来，中国民办教育在“增加教育供给、改善教育公平、提高教育效率、扩张教育自由、减缓就业压力、推动教育创新”等方面为中国教育发展做出了重要的贡献，民办教育已经成长为影响中国教育进程的重要推动力量，大力发展民办教育既是中国特色社会主义教育事业的必然选择，也是世界教育发展的共同道路。

　　为了宣传和推动《民办教育促进法》的实施，全面展示中国民办教育的改革历程与发展成就，客观、正确评价中国民办教育的社会贡献，在全社会倡导鼓励、支持民办教育发展的社会舆论，深入研究和评估中国民办教育在《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》生效以后的发展政策，在广东省珠海市香洲区教育局、浙江省台州市椒江区教育局等单位的大力支持下，浙江大学教育学院民办教育研究中心联合上海市教科院民办教育研究所、北京市教科院民办教育研究所于2004年12月24－26日在广东珠海召开“中国民办教育社会贡献与发展政策高级论坛”。

　　来自浙江、广东、福建、内蒙古、四川、湖北、山东、江苏、河北等省市近150位地方教育行政官员、民办学校负责人，以及政府高层官员、民办教育权威专家、研究人士和海外学者出席了本次论坛，就“中国民办教育的社会贡献、民办教育制度创新、民办教育地方政策创新、公立学校与民办学校的合作与竞争”等议题进行了探讨。

　　一、关于民办教育的市场风险

　　2002年12月28日《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布，是中国民办教育发展史上的一个里程碑，标志着中国民办教育由此进入一个法制化发展的新阶段。但是，《民办教育促进法》颁布两年来的政策环境并没有得到显著改善，《民办教育促进法》明确规定的民办学校与公办学校、民办学校教师与公办学校教师、民办学校学生与公办学校学生之间的平等权利并没有得到认真落实，有越来越多的民办学校正在承受着越来越大的生存压力，中国民办教育正面临着整体走弱的巨大风险。

　　广州市现代教育科学研究中心张铁明研究员剖析了这种风险，当前民办教育发展过程中正面临着两种新的倾向：

　　1、民办教育遭遇“合法”的行政阻击，市场风险和政策风险成本增大，“权贵资本”侵入教育，公办教育中形成了新的“利益集团”，教育改革遭遇“权贵资本”拦截，体制改革成本增大，民办教育遭遇公办学校阵营的强烈抵抗。因此他强调，政府管理教育不能有行政利益，而只能有国家化利益；同时要警惕教育行政权力异化，并与公办校长联结成利益同盟，要警惕政府举办和管理教育的过程中的个人或小集团利益攀附于上！

　　2、由于“自我趋同、行政压迫、环境围困”，民办学校办学模式“公办化”，以特色生存发展的优势正在被削弱，民办学校竞争力急剧降低，竞争成本增大。

　　张铁明指出，实施新制度安排，是当前中国民办教育发展中最迫切的任务，政府举办和管理教育要利益国家化、行政合理化，要从法理和制度上坚决摒弃对民办教育的体制性歧视，要始终坚持“发展”硬道理的指向，才能使教育现代化发展真正进入了快车道。

　　政府主管部门要积极鼓励举办民办教育，淡化教育的所有制形式，要强化学校经营主体的素质和教育经营过程的效益，以及相应的制度建设。而民间资本举办教育要做到“利益社会化、经营合法化”，民间资本举办教育不能有追求最大经济利益的趋向，而要把自身的利益获得建立在国家、社会、学生利益顺序之后，只有在这样的积极教育经营下才能有合法的高效益。

　　二、关于民办学校和公立学校的竞争

　　部分地区在中小学进行国有民办、民办公助、公办民助等名义的改制试点的同时，公办学校参与举办民办学校的步伐大大加快。名校办民校在实践中对纯民校造成的政策歧视和竞争劣势，再次引起了与会代表尤其是民办教育机构负责人对一些问题的思考与担心。

　　“公办学校参与举办民办学校调动了兴办教育的积极性，有利于优质教育资源的拓展；提供了群众多种选择机会，为形成择校，包括义务教育阶段的有限度的择校体制创造了条件；推动了公办学校与民办学校以及其他民间资金的多种形式的合作，有利于推进强势的教育品牌、师资与强势的社会资金的融合，从而创造强势的民办教育或者合作教育；有利于公办学校通过办学资源的整合，发挥闲职设施、教师的作用，增强教育效益。”全国人大教科文卫委员、全国民办教育工作者联谊会陶西平主席在《以科学的发展观促进中国民办教育健康快速持续发展》专题演讲中首先肯定了公办学校参与举办民办学校积极意义。

　　对于公校办民校有可能造成的国有资产流失，降低教育质量，不公平竞争等问题，陶西平同时强调政府需要大力规范这种行为。

　　广州市现代教育科学研究中心张铁明研究员认为，民办学校与公办学校要互相学习，取长补短，不能形成对抗阵营。阵营对抗只能增加成本，合作才能更有效率。

　　民办学校需要在“恰当定位、深化理念、优化教师、改进管理、打造品牌”等方面增强核心竞争力，获得来自家长和社会的可持续发展资源。为了拓展民办教育的市场空间，民办学校可与上下游公办学校联合办学，参与项目合作。而面向外地，外国或境外举办教育产业合作，或进行非学历教育和职业培训，也是一条可行之路。

　　三、关于地方民办教育政策创新

　　全国人大教科文卫委员、全国民办教育工作者联谊会陶西平主席介绍了目前教育行政部门正在推动民办教育促进法及其实施条例的落实：组织促进法的学习、宣传和培训；将促进民办教育发展作为新一轮《教育振兴行动计划》的重要内容；协调落实民办学校的税收政策；协调落实民办学校的建设用地政策；配合有关部门制定民办学校的财务会计制度；规范审批机关对民办学校的审批行为和办学许可证的规范管理。

　　陶西平指出，中国民办教育已经进入了新的发展时期，政府教育主管部门需以科学的发展观推进中国民办教育事业的合理转型，即实现中国民办教育“由边缘化地位向主流化地位转型，由行政性管理向法制化管理转型，由指令性调节向市场化调节转型，由机遇性竞争向实力性竞争转型，由一般化模式向多元化模式转型”。

　　落实全面、协调、可持续的科学发展观，依法明确政府职能，需紧紧把握法律规定的“促进”民办教育发展这个核心。依法转变政府职能，从以办学为主向以管理和服务为主转变。依法落实政府职能，做到履职履职“不缺位、不越位”和增强管理效能。

　　“教育股份制、长兴教育券、现代学校制度”是源自浙江椒江教育局、长兴县教育局的三大地方民办教育政策创新，浙江大学教育学院民办教育研究中心吴华主任着重介绍了三大制度创新的发展历程及其对中国教育进程的影响：创造了发展民办教育的新型组织形态，确立了“合理回报”的合理性；揭示了转变公共教育资源配置路径的可能性，扩张了公众的教育选择权，促进公办学校竞争，为政府转变公共教育管理职能提供了一种可能的政策方案；建立了现代学校制度的基本理论框架，揭示了“教育民营”的可能性，在公办学校建立董事会制度，在公办学校实行校长经营责任制。

　　政府转变公共管理职能需从地方实际出发，湖北省监利县和江苏省宿迁市两地民办教育主管领导分别介绍了各自的实践探索和经验策略。

　　湖北省监利县教育局张晓冰局长站在基层教育管理者的角度，对利用“教育券”促进教育改革的方式心存忧虑，建议决策者谨慎推行。他的理由是，教育券最初的设计者本来就是经济学家，把教育和商品等同，是对教育的误导；其次，教育券鼓励竞争和择校行为，是制造对劣势学校学生的歧视，是对中国国情的误解。再次，教育券面值的确定和发放等操作细节存在许多不确定之处，容易让人钻漏洞。最后，发行教育券并不是改革现行公办教育体制的最好方式，可以通过教师资格准入制度、学校岗位聘用制度、民主管理学校的制度等等等等办法来进行改革。当前教育体制改革的关键，是如何引导民间资金进入教育领域，扩大办学规模，增加学校的容量，让更多的孩子有学上，有书读。

　　江苏省宿迁市是一个经济欠发达地区，然而目前民办教育机构和在校生分别占到全国的1.56%和1.53%，全市民办学校教职工12030人，其中专任教师8788人，总资产达10.4亿元。宿迁市教育局发展规划处王学章处长介绍了成功经验和具体做法：

　　舆论方面：市、县政府及教育行政部门通过报纸、广播、电视等新闻媒体以及先进民办学校现场会、观摩会、经验交流会、办学成果展览，大力宣传民办教育的地位和作用。

　　政策方面：按照“优化公办，发展民办，引进外办，鼓励联办”的总体思路，在公办高中阶段教育和学前教育引入民营机制，1999年起出台一系列鼓励扶持政策，对民办教育在土地征用、基建规费、税收、人才待遇、信贷、教师流动、招生及收费等方面制定了更加优惠的政策和奖励措施。

　　服务方面：市、各县区教育局设立了民办教育服务处，实行“限时办结制度”和“首问接待制度”，成立教育人才交流中心，做好民办学校教师交流服务工作，对民办学校实行了年检制度，开展系列创建活动，促进民办学校不断改善办学条件，加强对民办学校校长及有关人员的专业培训工作，市领导经常召开座谈会，深入民办学校了解意见和建议，帮助解决实际困难和问题。

　　四、关于民办教育行业组织

　　随着民办学校的法律纠纷和受到侵犯的事件增多，部分地区民办学校社会信誉，民办教育的严格自律与依法维权提到重要日程。

　　成立行业组织，加强行业自律，是维护行业利益，促进行业发展的重要保证。加强行业组织依法维权，是保护举办者，办学者，教师和学生合法权益的有效途径。

　　政府和社会应当树立民办教育的主流价值观，大力培育民办教育行业组织，推进公共治理。民办教育自身应当树立主流教育的责任感，完善社会参与机制。

　　人民政协报教育在线周刊贺春兰主编建议民办学校要善于借助新闻媒体、政协等机构和渠道向上层积极反映自己的声音，维护学校、教师、学生合法权益。

　　五、民办教育工作者的期盼

　　论坛期间代表们深入讨论并一致通过了《民办教育珠海宣言》，呼吁政府给予民办教育进一步支持：

　　1、大力宣传民办教育对中国教育发展的巨大贡献。为了在全社会形成支持民办教育发展的社会舆论环境，政府应该实事求是的大力宣传民办教育对中国教育发展的巨大贡献，重申民办学校是非营利机构，合理回报是奖励而非投资收益的法律规定，调动一切积极因素，吸引全社会的有识之士关注、支持中国民办教育发展。

　　2、加快民办教育配套法规建设和地方立法进程。在《中华人民共和国民办教育促进法》的法律框架内，结合当地经济、社会发展水平和文化传统，地方政府应该加快制定本地区的法律、法规及其他必要的规范性文件，把《民办教育促进法》促进民办教育发展的立法宗旨转化为改善当地民办教育发展环境的政府行为。在制定与民办教育有关的法律、法规和其它规范性文件是应该采取听证、论证、公示等民主手段以保证程序公正。

　　3、尽快开展《民办教育促进法》的执法检查。建议在全国人大的统一部署下尽快开展《民办教育促进法》的执法检查，推动地方政府在贯彻《民办教育促进法》方面采取切实有效的措施，落实民办学校与公办学校、民办学校教师与公办学校教师、民办学校学生与公办学校学生之间的平等权利。

　　4、对在民办学校就读的学生给予普遍的公共财政资助。学生在民办学校接受义务教育阶段的教育理应得到他们在公办学校同样的财政资助，这是他们没有转让也不应放弃的权利；学生在民办学校接受非义务教育阶段的教育，政府也应该给予他们适当的公共财政资助，因为一个学生无论在公办学校还是民办学校就读都不会改变政府资助教育的基本理由。

　　5、建立统一的教师职业社会保障制度。教师在民办学校和公办学校享有不同的社会保障权利是导致民办学校教师不稳定的主要原因，目前已经成为制约民办教育健康发展的主要障碍，如果民办教育因此走弱，政府不但要解决编制问题，同时还要承担更大的公共财政压力，因此，政府采取积极措施，尽快建立统一的教师职业社会保障制度，就不但是帮助民办教育走出这一体制困境的正确选择，而且也是全社会公共利益所在。

　　6、放松民办学校收费管制。对民办学校收费管理应该主要利用市场机制，通过开放市场引导民办学校开展教育质量竞争，通过公示和督察引导民办学校开展品牌竞争，放宽和取消在收费问题上的行政审批以促进民办学校自律发展。

　　7、规范公办学校参与举办民办学校的行为。公办学校参与举办民办学校必须依法公开、透明、规范操作，政府应该尽快规范公办学校参与举办民办学校的市场化行为，为公办学校与民办学校之间的公平竞争创设良好的政策环境。

　　8、提高民办学校办学质量。民办学校的生存与发展最终依赖于民办学校的办学质量，民办学校应该完善学校法人制度建设，加强财务管理，规避办学风险，加强学校管理，保护教师合法权益，“以人为本”大力开展教育创新，避免低层次同质化竞争，在全球教育体系中定位，拓展民办教育新的生存空间。

　　代表们坚信：中国民办教育代表了中国教育发展的一个重要方向，发展民办教育是全社会的共同责任，也是全国民办教育工作者和支持者义不容辞的历史使命，尽管民办教育目前面临新的困难，但只要民办教育工作者齐心协力，团结奋斗，就一定能够把中国民办教育事业推向一个新的境界。

（《教育发展研究》2005.2B 尤文生）