专家点评：

　　　　　　　　　　　　　　　值得"等"七个月


　　题记：被民办教育界"苦苦等待"的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》于3月18日正式公布，并定于4月亮日起正式实施。虽然距《民办教育促进法》实施已过去7个月，但仔细研读该条例后，专家们认为，等上这"7"个月还是值得的。

　　北京民办教育协会常务副会长、北京城市学院副院长刘林说：
　　众所周知，围绕《民办教育促进法》及实施条例，法律界、教育界与社会上在许多问题上存在着相当大的分歧，特别是在"产权"、"合理回报"和"税收优惠"等重大问题上更是争执不休。但是如果因为个别问题的分岐，整个实施条例都"搁浅"，也不是大家所愿意见到的。所以，尽管条例还有些不尽如人意的地方，但是"能够出台"，还是个重大进步。《民办教育促进法实施条例》作为《民办教育促进法》的"实施方案"，一方面对《民办教育促进法》的众多法条进行了必要的细化，这些细化大体可以分为两类。一类属于解释，如第二条《对国家财政性经费》做出的限定性说明；另一类是根据法条的精神与原则，就如何操作做出的具体规定，这类细化占了《民办教育促进法实施条例》的大部分篇幅。其中对当前民办教育领域中一些有重大分歧的问题，条例都做出明确的"回应"。给我印象比较深刻的是三大问题。一是第六条，这是针对近年来"公办名校办民"和"独立学院"这一热点问题做出的专门法律规定，我印象中这还是第一次以法律形式予以明确。从内容上看，既肯定了这一改革成果，又加以具体的规范和必要的限定。在当前来看，这是非常及时的。去年某省3所公办中小学转制引起社会强烈反响，众说纷纭。本条例第六条此次给予了明确表态："实施义务教育的民办学校不得转为民办学校"。

　　二是第三十八条，即关于民办学校的税收及其优惠政策问题。条例中明确"捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享有与公办学校同等的税收及其他优惠政策"。"两会"期间，国家税务总局和教育部联合出台了有关教育税收的优惠政策，从这个政策上来看，基本上满足了绝大多数学校包括民办学校在税收上的要求。

　　三是第四十四条和第四十五条，即关于合理回报比例问题。对这一问题的争议始终是《条例》制定中的一个焦点。比例数一直是大家最关注的。《条例》中虽然没有明确具体数（由于全国发展不平衡，也不宜做统一硬性规定），但明确了操作原则与方案，既保障了民办学校自主权，又通过限定条件和社会公布等必要程序使公共利益有所保障。虽然是个折中性结果，但也不失为当前最好的选择。
　　当然，对《实施条例》中存在的不足之处，我们也期盼着通过民办教育的发展实践来推动立法部门加以完善和解决。

　　浙江大学民办教育研究中心主任吴华认为：
　　《实施条例》的出台标致着《民办教育促进法》进入依法实施阶段，是一部非常重要的法律文件。与以往的不同版本的草案相比，有重要突破，但有些新的规定恐怕还有待实践检验，同时也为地方政府制定配套政策留下了一定的政策空间。
　　两大突破
　　总体来看，《实施条例》是设计严密、管理规范的法律文件，值得充分肯定。具体来说，在两个方面有所突破：
　　一是在民办教育市场准入方面有所突破。
　　如第二十七第一款规定，"民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式"；第二款进一步明确要求："县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得另收费用"。该条例规定应该被理解为：凡是政府批准的民办学校（不含民办高等学校）具有不受批准单位和办学地点限制的全国招生权。

　　二是放弃了对"合理回报"的比例限定，从实质控制改为程序控制，操作性更强。
　　合理回报一直是民办教育界争论的焦点，什么叫合理回报，如何确定比例，历来有不同观点。对合理回报问题的最早公开讨论源于1997年浙江椒江"教育股份制"办学模式试验的研究报告，我们在《教育研究》发表的研究报告中公开阐述回报具有合理性的学术观点和对回报比例控制的正政策思想。后来这一思想被民办教育促进法立法部门采纳，在《实施条例》前几稿中，都有合理回报的计算、比例等。
　　在今天公布的《实施条例》中，取消了这些规定，采用了程序控制，即首先要求民办学校财务公开，"民办学校应当依照〈中华人民共和国会计法〉和国家统一的会计制度进行会计核算，编制财务会计报告"。其次，设立资金使用程序。〈实施条例〉规定，出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得合理回报。这一规定先扣除办学成本等形成的年度净收益，再扣除社会捐助、国家资助的资产，兆兆然后是预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用，余额才按一定比例提取合理回报。
　　强调财务公开，确定资金使用顺序，使得管理更加有效。如果确定回报具体比例，必须要进行审查，在实际操作中并不可行。

　　三大问题
　　〈实施条例〉中回避或搁置了一些问题，需要地方制定政策时进一步明确。
　　一是第六条规定的"实施义务教育的公办学校不得转为民办学校"，与现实矛盾。全国目前有几千所公办学校转制，形式也不尽相同。有的完全卖给民间，有的是经营权转移实行国有民办，还有的是设计更为复杂的混合所有制等等，上述规定没有明确需要禁止的是哪种转制形式，会让人们对现卓有成效的办学体制改革产生不必要的困惑。
　　实际上，随着义务教育的普及、人口出生率下降和学校布局调整，会有越来越多的公办学校闲置，不允许实施义务教育的公办学校转为民办学校，意味着必须重新投资建设民办学校，浪费了整个社会的教育资源。

　　二是《实施条例》第十六条规定的"向学生、学生家长筹集资金举办民办学校的"，容审批机关不予批准，理由并不充足。民办学校不能向学生、家长筹集资金办学，规定是对的，但向社会募集资金，只要是规范的就应该批准，而且《实施条例》第四条也规定，"国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学"，公开募集资金相当于联合办学的一种类型。

　　三是民办学校资产问题。资产问题也是民办教育界讨论的焦点。《民办教育促进法》有原则规定，而《实施条例》完全回避，但单纯回避并不能消除举办者在产权问题上的疑虑，也不符合本次宪法修正案保护合法私有财产的立法精神。
　　学校资产问题、合理回报问题等，都是社会关注的热点，《实施条例》予以回避，也许符合目前迫切需要《实施条例》尽快出台的实际，技术上也很巧妙，但不能真正解决问题，如果这是为各地制定具体政策留下政策空间，还是应该得到肯定。

（《现代教育报》2004.3.19 刘万永）