创造民办教育和公办教育共同发展的新局面
柳　斌

　　经过多年调查研究，经过全国人大常委会的4次审议，《中华人民共和国民办教育促进法》已于2002年12月28日通过，将于2003年9月1日起正式施行。这是我国人民社会生活中的一件大事，必将对经济、社会各方面的发展及国民教育体系的完善和国民素质的提高，产生广泛而深远的影响。

　　大力发展民办教育，是国家现代化建设事业发展的需要。

　　中共十六大报告提出了新世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标，这是我国现阶段改革开放和现代化建设的行动指南。必须要看到，我国劳动者的素质和专门人才队伍的结构、数量，同新的形势和任务的要求还远远不相适应，同世界上一些现代化国家或正在走向现代化的国家相比还有不少差距。2001年，我国人口平均受教育年限为8年左右，与1998年世界中下等收入国家(人均785-3125美元)的10.73年、中上等收入国家的11.7年及高收入国家的14.34年的水平相比，均存在较大差距。2001年，我国小学入学率虽已达99%以上，但初中毛入学率仅88.7%。高中阶段教育发展滞后，目前毛入学率为41.5%。我国接受高等教育的人口比例很低，人力资源缺乏足够的国际竞争力。高等院校经4年大规模扩招后，毛入学率才达15%。2001年，我国高中阶段在校生为2606.3万，低于同为发展中人口大国印度1999年的2821.4万；1999年在学研究生数，我国为23.4万人，印度为82.6万人，当年印度硕士毕业生数约为我国的9倍多。如果与发达国家比较，我国的差距就更大了。我国教育经费占GDP的比例，2001年为3.19%，不但低于发达国家的5.5%以上这一水平，也低于发展中国家4.5%的平均水平。20世纪90年代初期，我国公共教育经费占世界公共教育经费总额的1%，却承负着世界受教育人口总数的22%。尽管近10多年来，我国教育事业有了长足的发展，教育投入有了大幅度的增长，但目前全国仍有4000万平方米中小学危房。全国小学生年生均预算内公用经费仅为45元，约有30%左右的县不足8元，还有11%的县预算内公用经费为"0"。

　　上述情况，一方面说明我国教育事业现状与国家现代化要求存在较大差距，另一方面说明我国教育事业有着广阔的发展空间。按照十六大提出的"形成比较完善的现代国民教育体系"，"人民享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲。形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展"的要求，在深化教育体制改革的过程中，扩大教育经费来源，在大力增加财政性收入的同时，大力增加非财政性投入，以大幅度增加教育资源，乃是当务之急。

　　大力发展民办教育，是人民群众不断增长的接受教育的需要。

　　随着国民经济的持续发展，我国城乡居民生活水平逐步提高，居民消费结构发生了显著变化，生存型消费支出比例呈下降趋势，发展型消费支出比例呈上升趋势。2001年，居民家庭恩格尔系数(食品占消费支出比例)，城镇为37.9%(富裕小康阶段)，农村为47.8%(温饱至小康阶段);居民用于教育、旅游休闲、文化娱乐等方面支出的比例正在不断提高，加上就业压力增大与劳动力市场竞争激烈，社会对教育的需求十分旺盛。当前，社会上居民储蓄已超过8万亿元，其中近10%的意向是投向教育，而且这个比例还在逐年提高。从另一方面讲，当前城乡居民都面对巨大的就业压力。目前，我国每年有700万初中毕业生不能进入高中阶段学习，有250万左右的高中生不能进入大学深造，社会上每年约有1500万人待业，每年还有数以千万计的农村劳动力要向二、三产业转移。我国劳动力资源丰富，劳动力价格便宜，因此，国内劳动力就业的激烈竞争将会长期存在。问题还在于许多劳动者缺乏就业上岗所必需的素质，所以，社会普遍存在着许多人没事干、许多事又没人干的现象。仅仅依靠公办教育还不能满足人民群众不断增长的需求。发展多种形式、多种层次、多种规格的民办教育，帮助待业人员更新就业观念、调整就业心态、增强就业能力，是大幅度提高待业人员就业率的当务之急。当然，民办教育发展本身也能创造大量就业岗位，可以为社会理解就业压力。

　　大力发展民办教育，是完善教育体制、激活教育服务机制、构建世界最大的学习型社会的需要。

　　经历几十年的教育发展，尤其是20世纪80年代以来的持续发展，我们深切意识到"国家包揽办学"不符合"穷国办大教育"的国情。仅仅依靠国家财力发展公办教育、配置教育资源，既难以做宽做大，从数量上满足经济、社会发展和人民群众日益提高的需要，也难以做强做精，从质量上满足这种需要。因此，在大力发展公办教育的同时，多渠道吸纳社会资金，通过市场机制配置教育资源，形成以公办教育为主体、公办教育与民办教育共同发展的新格局，是完善办学体制，增大教育投入，改变教育结构模式，增强学校在人、财、物及培养目标、专业设置、办学方式等方面的自主权，激发整个教育体制的活力的必由之路。民办教育办学自主权大，有一个很强的贴近社会需要、贴近市场需要、贴近受教育者需要的机制，学制和课程设置针对性、灵活性强且充满活力。只有大力促进民办教育发展，尽快形成公办、民办共同发展的新格局，才能实现教育资源的分布状况从供不应求到供求平衡的转变，从被动适应到主动发展的转变，从培养模式的单一化、无选择到多样化、可选择的转变，从学历本位到能力本位的转变，最终形成现代国民教育体系和终身教育体系。

　　允许民办教育投资人获取合理回报，是"促进"民办教育发展的重要举措。

　　吸纳社会资金发展教育事业，历史上有过多种运作方式。其一，以行政方式集资或摊派，如征收农村教育费附加和实行农村教育集资。这种方式因加重了农民负担，在农村税费改革过程中已被国务院明令禁止。其二，捐资办学。由于我国居民富裕程度较低，民营企业也处于成长过程之中，加上对捐资行为的政策支持措施还不够完善，目前，捐资办学在教育总经费中所占的比重很低，尚不到1%。其三，鼓励社会团体、企业事业单位、公民个人或集体投资办学。近20年来，民办教育的蓬勃发展，主要得益于这种方式。据统计，2001年，全国各级各类民办教育机构达5.6万多所（其中4.5万所为幼儿园），在校生达923万人。尽管民办教育机构在教育体系中所占比例仍很小（民办小学占小学总数约1%，民办中学占中学总数约5%多一点，民办职中占职中总数13%，可授予学位的民办高楼才85所），但发展速度很快，学校数量、招生数量都在迅猛增长。由此可知，鼓励投资办学，实际上是当前阶段吸纳社会资金、加快发展教育事业可行而有效的最重要的运作方式。投资行为不同于无偿捐赠行为，投资行为的目的在于经过运作，最终收回成本并获取一定回报。不允许取得回报，就会使得民办教育学校处于很难生存、更难发展的境地，就会把众多投资者挡在教育大门之外，使有望投入教育的社会资金转而投向其他领域。因此《民办教育促进法》规定了允许投资人取得合理回报，在终止办学时，在清偿债务之后，依法享有返还投入的资产的权利。

　　有些同志认为:教育是公益性事业，不能以营利为目的。这是把复杂的问题简单化了。首先应当看到，教育有公益事业属性，但这种属性在现代社会中逐渐产生了分化。在我国，九年义务教育应当是完全意义上的公益事业，义务教育学校作为社会的公共教育资源，应当完全由国家财政予以保障，其校舍建设、设备购置、教师工资及其他公用经费，需全额纳入国家财政预算(目前国家财政性义务教育拨款仅占义务教育支出的54%)。至于非义务教育，则一部分属于准公共教育资源，可以采用政府拨款、受益者负担部分教育成本、获得社会捐赠等多种投入相结合的方式运行;另一部分非义务教育利用非政府财政投入提供教育或培训服务，以满足人们在知识或技能方面的某种消费选择。这种教育更多地具有服务行业（第三产业）的属性，近几年来已被国家纳入新的消费增长点。世界贸易组织也把跨国办学作为一种"商业存在"，纳入服务贸易的体系，所以应当承认这一部分教育具有更多的市场属性。给各种不同性质的学校，统统贴上"不得以营利为目的"的标签，从实践上讲，不符合当前国内外教育发展的实际；从理论上讲，也不符合教育创新的原则。

　　我国当前的民办教育机构，多半属于公益性事业或准公益性事业范畴。民办教育与公办教育一样，纳入各级政府的国民经济和社会发展规划，属于社会主义教育事业的组成部分。民办教育同样要贯彻国家教育方针，与公益性学校一样承担为国家培养现代化建设人才的重任，所以具有社会公益性质。但其办学资金来源于非政府财政，允许投资者取得一定回报，利于调动其办学积极性。这种"回报"不但被限定在扣除办学成本、预留发展基金，按国家规定提取其他必需的费用之后的结余中支取;而且回报的多少也由政府规定在"合理"范围之内。因此"合理回报"还只是一种扶持与鼓励的政策，与市场利润仍有较大差别。所以，把"合理回报"说成发教育横财的"护身符"，这是不对的。即使是到工商行政管理部门登记注册的经营性民办教育机构，除在供不应求的特定历史阶段，可能获得较高利润之外，当民办教育机构发展较为充分时，经过市场竞争机制的调节，也只能取得市场平均利润，要依法纳税。所以，认为民办教育可以通过办学牟取暴利的担忧是不必要的。

　　《民办教育促进法》的主旨是促进民办教育健康发展，我们要十分重视促进民办教育的发展。

　　对于民办教育来说，发展仍然是硬道理。我们要为民办教育的发展营造一个很好的舆论环境。现在在社会上，还存在着认为有了公办学校，再办民办学校没有必要的"多余论"，认为民办学校冲击了公办学校的"冲击论"，认为民办学校都是为了赚钱的"营利论"，认为民办教育长不了的"怀疑论"。这说明部分干部群众对民办教育在我国社会主义教育事业中的地位和作用仍缺乏认识，特别是一些地方还存在不少对民办学校歧视性的政策，使民办学校在设立、招生、证书发放、办学自主权等方面的权益受到损害，部分地区民办学校师生不能享有与公办学校师生同等的地位和权利。一些地方对民办教育缺少扶持鼓励政策，管理也出现错位、越位或缺位现象。这些都影响了民办教育事业的进一步发展，应当通过认真执法予以解决。
　　当然，我们还要十分重视促进委办教育的健康发展。我国民办教育目前仍处于发展的初级阶段。由于法律约束机制、市场环境发育及自律机制还不健全，民办教育发展过程中还在一定程度上存在着教育服务市场规范程度低、办学模式粗放、师资缺乏、竞争无序、财务管理混乱、急功近利和缺乏诚信等问题，对民办教育的健康发展产生不利影响。尽管民办教育发展的主流是积极的、健康的，但对于存在的问题也应当予以重视。要按"积极鼓励，大力支持，正确引导，依法管理"的方针，一开始就引导民办教育走上健康发展的大道。
　　自建国以来，我国公办教育经历了半个多世纪的发展，已形成了一个完整而庞大的体系，而我国的民办教育是近10多年来才真正起步和发展的，我们应该给它以更多的关爱与呵护，从而尽快形成民办教育与公办教育共同发展的新局面，为国民终身学习的体制和学习型社会的构建打下坚实的基础。

(《人民教育》2003年第11期 作者原系国家总督学，现全国人大常委)